Weber y las leyes de guerra: la ley sin fuerza que la aplique

Max Weber definió el Estado moderno como la comunidad humana que reclama con éxito el monopolio del uso legítimo de la violencia física dentro de un territorio determinado. La formulación, expuesta en su conferencia "La política como vocación" (1919), no es una defensa de la fuerza: es una descripción. Lo que distingue al Estado no es que sea justo, sino que ha logrado que el recurso a la coacción esté centralizado y reconocido como legítimo.

De esa definición se sigue una consecuencia poco cómoda para el derecho: una norma se aplica, en último término, porque existe alguien con capacidad y autoridad para hacerla cumplir. Dentro del Estado ese alguien son la policía, los tribunales y el sistema penitenciario. En el orden internacional, esa figura no existe con equivalente claridad, y ahí empieza el problema.

El derecho de la guerra y su problema de ejecución

El derecho internacional humanitario —los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos adicionales, junto al derecho consuetudinario— establece obligaciones precisas: distinción entre combatientes y población civil, proporcionalidad en el ataque, protección de heridos, prisioneros y personal sanitario. Es un cuerpo normativo ratificado de forma prácticamente universal; los Convenios de Ginebra cuentan con la adhesión de todos los Estados.

La aplicación, en cambio, recae en primer lugar en los propios Estados. El sistema descansa en la obligación de "respetar y hacer respetar" los Convenios, en la jurisdicción nacional sobre las infracciones graves y en mecanismos de supervisión sin poder coercitivo, como la labor del Comité Internacional de la Cruz Roja, cuya fuerza es la confidencialidad y la persuasión, no la sanción.

La Corte Penal Internacional: un tribunal sin policía

La Corte Penal Internacional, creada por el Estatuto de Roma (1998, en vigor desde 2002), juzga a personas por genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y el crimen de agresión. Es un tribunal permanente y complementario: solo actúa cuando el Estado competente no quiere o no puede investigar de verdad.

Su diseño incluye una carencia deliberada: la Corte no tiene fuerza policial propia. No puede detener a nadie. Cuando emite una orden de arresto, la ejecución depende íntegramente de que un Estado parte la cumpla en su territorio, conforme al régimen de cooperación de la Parte IX del Estatuto. Si ningún Estado detiene al acusado, el procedimiento queda suspendido de hecho, porque la Corte no juzga en ausencia.

Órdenes de arresto no ejecutadas

El caso más documentado es el de Omar al Bashir, entonces presidente de Sudán, contra quien la Corte dictó órdenes de arresto en 2009 y 2010, incluida la acusación de genocidio en Darfur. Durante años viajó a Estados parte del Estatuto sin ser detenido. En 2017, la Sala de Cuestiones Preliminares declaró formalmente que Sudáfrica había incumplido su obligación de detenerlo con ocasión de su visita en 2015, y remitió constataciones similares respecto de otros Estados. Bashir fue derrocado en 2019 por acontecimientos internos sudaneses, no por la actuación del tribunal.

Existen otros casos de órdenes pendientes durante largos periodos, incluidas las dictadas contra dirigentes en ejercicio. La discusión jurídica gira en torno a la inmunidad de los jefes de Estado, la obligación de cooperar de los Estados parte y la posición de los que no lo son; la discusión política, en torno a la disposición real de los gobiernos a asumir el coste de una detención.

Qué mecanismos existen cuando no hay fuerza

El sistema internacional no carece por completo de instrumentos, pero todos son indirectos y dependen de decisiones estatales: remisiones y autorizaciones del Consejo de Seguridad —sujetas al veto de sus cinco miembros permanentes—, sanciones económicas y restricciones de viaje, jurisdicción universal ejercida por tribunales nacionales, tribunales híbridos creados ad hoc, y el coste reputacional y diplomático de figurar como buscado. Son mecanismos reales, con resultados verificables en algunos casos, y muy desiguales según el poder del implicado.

La conclusión weberiana es sobria: mientras no exista una autoridad internacional con monopolio efectivo de la coacción —y no lo hay ni se contempla—, el derecho internacional funciona como un sistema de obligaciones cuya aplicación está delegada en quienes a veces son también los interesados en incumplirlas. Eso no lo convierte en irrelevante: fija estándares, sostiene investigaciones, condiciona alianzas y ha producido condenas. Pero explica por qué su eficacia es tan asimétrica.